O budućnosti Europske unije (II): Aporije scenarija Bijele knjige o budućnosti EU

D N E V N I   L I S T

(28.03.2017.)

___

Prof. dr. sc. Mile Lasić:

O budućnosti Europske unije (II)

Aporije pet scenarija iz Bijele knjige o budućnosti EU

___

Ukoliko je “Rimskom deklaracijom” kompromisno otvorena mogućnost koja sprječava formalno-pravno cijepanje EU, ali i omogućuju jednima da idu u integracije brže i odlučnije, s tim da je isključena suspenziju “acquisa”, i za članice EU prve i druge brzine, EU bi mogla strpljivim radom izbjeći najgore, te ostati paradigmom i novog mišljenja politike i nove političke prakse …

___

M O S T A R – Očigledno je da uoči u međuvremenu održanog Rimskog summita EU, 25. ožujka, nije bilo moguće postići dogovor o tomu kuda ide Europska unija,  pa su pet scenarija iz Bijele knjige Europske komisije o budućem razvoju EU bili tek odraz oprečnih razmišljanja o budućem  smjeru europskih integracija.

Temeljem ranijih iskustava u nadilaženju ozbiljnih kriza unutar EU smjelo se, ipak, među upućenima nadati da bi se na 60.tom rođendanskom summitu EU u Rimu mogla pojaviti “Rimska deklaracija”, poput “Berlinske deklaracije” iz 2007., koja je izvela EU iz tadašnje velike “ustavne i financijske krize” nakon propasti referenduma o “Europskom ustavu” u Francuskoj i Nizozemskoj (krajem svibnja i početkom lipnja 2005.). Kao što je znano, “Berlinska deklaracija” je, uistinu, step by step i dovela EU do  “Lisabonskog ugovora” u kojemu je bilo spašeno niz ključnih elemenata i “Ustavnog ugovora za Europu”. Posve je zasebno pitanje što su u međuvremenu autohtone i izvanjske krize sunovratile EU ponovno u najdublju krizu od njezina osnivanja.

Dakako, najvažnije bi bilo ponovno pronaći adekvatne odgovore za spašavanje EU, takve kakva jeste, pa ako ne ide drugačije i putem modela “EU dviju brzina”, kako se “EU ne bi raspukla”, kako se već čulo iz kruga najrazvijenijih članica EU. Zbog toga će biti nužno pažljivo analizirati i “Bijelu knjigu o budućnosti EU” i rezultata rođendanskog summita EU u Rimu, počevši od onog što se našlo u “Rimskoj deklaraciji”, kako bi se odgovorilo na pitanje jesu li naznačena rješenja  spasila “acquis”, i time ono što EU jeste, pa potom i kako će izgledati produbljenije integracije onih zemalja EU koje ih žele i koje ih sebi mogu priuštiti? Ne treba ni reći, samo u slučaju da je spašena pravna stečevina EU, imale bi i zemlje “ZB” perspektivu u EU. Izuzev ako poput BiH ne budu podmećale same sebi klipove sporenjem s preporukama Europskog parlamenta (šifra: rezolucija Federalnog parlamenta protivu načela federalizacije)!

 Jean-Claude Juncker o pet scenarija “Bijele knjige” o budućnosti EU

Oni koji iole ozbiljnije prate zbivanja unutar EU očekivali su poslije Brexita uistinu kompleksnije dogovore  o budućnosti EU, ali su neposredno uoči jubilarnog summita EU u Rimu dobili tek pet scenarija o mogućoj budućnosti EU u narednih 10 ili 20 godina, čiju je bit u dva navrata izložio predsjednik Europske komisije Jean Claude Juncker. On je, prvo,  krajem veljače govorio studentima u Belgiji o mogućem raspletu kriza u EU putem modela “EU dviju brzina”, pa je tom prigodom najavio i “Bijelu knjigu” o budućnosti EU, pa se potom o njezinom sadržaju raspravljalo na kolegiju Europske komisije, da bi 1. ožujka progovorio i o pet mogućih scenarija o budućnosti EU.

“Nije više vrijeme kada možemo zamisliti da će svatko činiti iste stvari zajedno”, priznao je Juncker pred belgijskim studentima. U međuvremenu je i njemačka kancelarka Angela Merkel govorila o “Europskoj uniji više brzina”, preciziravši da takva EU na neki način već postoji. Neke države su u Eurozoni, a druge nisu, neke su u Schengenu, a druge nisu, neke bi izuzeća od zakona EU, objasnila je.

U iznijetim planovima Junckera i Merkelove radilo se, dakle, o idejama dublje integrirane Europske unije samo skupine najrazvijenijih i najvoljnijih članica Unije, dok bi članice EU koje ostaju izvan tog kruga morale ostati vjerne “acquisu”, ili izaći  iz EU , odnosno krenuti ka  vlastitom “exitu”, i tako produbiti postojeću dezintegraciju Europske unije. Predsjednik Europske komisije Juncker je – istini za volju – samo prezentirao ideju koju su uoči nedavnog summita EU na Malti, u funkciji priprema jubilarnog summita u Rimu, obznanili premijeri zemalja Beneluxa o potrebi stvaranja “koalicije voljnih”, dakle od onih zemalja koje žele dublje i jače međusobno uvezivanje, dok se Merkelova oslonila na ideje njemačkih konzervativaca o “jezgri Europe” iz 1994. godine. Potom se spekuliralo u medijima da bi zamišljenu “jezgru EU” činile: Portugal, Španjolska, Francuska, Njemačka, Nizozemska, Belgija, Luxembourg, Italija, Austrija, Slovenija, Finska, Litva, Latvija, Estonija, Cipar, Malta i Irska, dok bi se u “drugoj brzini” i to kao sigurne članice našle: Poljska, Mađarska, Rumunjska, Bugarska i Grčka, a kao “nesigurne članice” navođene su i Slovačka i Češka, Danska i Švedska, te Hrvatska.

Kao netko tko se već četvrt stoljeća ozbiljno bavi pitanjima europskih integracija, kazao bih ovdje samo kako su ove vrste spekulacija indikator ambicija jednih i strahova drugih, u prvom redu istočnoeuropskih država-članice EU, koje ne žele “produbljenije integracije”, ali strahuju da bi mogle postati i članicama EU drugog reda. Najopasniji moment ovih spekulacija i planova je, naravno, moguća suspenzija politike proširenja EU, što bi moglo imati porazne posljedice za regiju “Zapadnog Balkana”. Utoliko je, ponovimo ono što smo već objasnili u prvom nastavku, još važnije što je EU poručila ovim zemljama da imaju perspektivu unutar EU, nagovijestivši da će se EU pridržavati ugovora o “europskom partnerstvu” sa zemljama “Zapadnog Balkana”.

Sukladno onomu kako je predsjednik Europske komisije Jean-Claude Juncker početkom ožujka obrazložio “Bijelu knjigu o budućnosti Europe”, izloženi scenariji svjedoče o različitoj željenoj budućnosti, te kako nema jedinstvena scenarija za očuvanje EU. “Prije 60 godina osnivači Unije odlučili su ujediniti kontinent snagom zakona umjesto oružanim snagama. Možemo biti ponosni na sve što smo otada postigli. Naš najcrnji dan u 2017. još uvijek će biti mnogo svjetliji od bilo kojeg koji su naši preci proveli na ratištu”, objasnio je Juncker, ustvrdivši da je “obilježavanje 60. obljetnice ugovora iz Rima pravi trenutak da ujedinjena Europa s 27 država članica stvori viziju za vlastitu budućnost. Vrijeme je za vodstvo, ujedinjenost i zajedničku odlučnost. U Komisijinoj Bijeloj knjizi predstavlja se niz različitih putova kojima bi ujedinjena Europa s 27 država članica mogla krenuti. To je početak, a ne kraj procesa i nadam se da će se sada pokrenuti iskrena i sveobuhvatna rasprava. Forma će zatim slijediti funkciju. Budućnost Europe u našim je rukama”.

Prema njegovim riječima, u “Bijeloj knjizi” se razmatraju načini na koji će se Europa i EU  mijenjati u sljedećem desetljeću, od utjecaja novih tehnologija na društvo i radna mjesta, pa do odgovora na pitanja globalizacije, do sigurnosnih pitanja i populizma. Možda je najvažnije upozorenje u ovoj knjizi da do 2060. niti jedna država članica EU neće sama činiti niti jedan posto svjetskog stanovništva, što je uvjerljiv razlog da se držimo zajedno kako bismo postigli više. Po njemu, svih pet scenarija o budućnosti EU odrazili su različita raspoloženje u EU uoči rođendanskog summita EU u Rimu, od 25. ožujka. Tih pet scenarija o mogućoj budućnosti EU se mogu u najkraćem opisati na sljedeći način: 1. Ne odustajemo; 2. Samo jedinstveno tržište; 3. Oni koji žele više, čine više; 4. Činiti manje, ali učinkovitije; 5. Zajedno činimo mnogo više! Ovomu se može tek dometnuti da su skoro svi ovi scenariji doticani proteklih desetljeća u eurološkim studijama, pa  i u mojima o modelima mogućih razvoja EU.

Prema prvom scenariju iz “Bijele knjige” (1. Ne odustajemo), poslije razdruživanja Velike Britanije od EU, što se i očekivalo od ove zemlje na summitu u Rimu, temeljem članka 50. Lisabonskog ugovora, preostalih 27 zemalja EU koncentriraju se na provedbu plana reformi u duhu Plana za novi početak Europe iz 2014. i Deklaracije o povratku povjerenja u EU, usvojene na izvanrednom summitu EU u Bratislavi  sredinom rujna prošle godine o kojoj se već dogovorilo 27 članica EU, sve izuzev VB koja nije ni nazočila summitu u Bratislavi.

Prema drugom scenariju (2. Samo jedinstveno tržište) preostalih 27 članica EU se koncentrira samo na politike koje se odnose na jedinstveno tržište EU i ne bi mogle više postizati dogovor o sve većem broju političkih pitanja, što bi do 2025. godine moglo značiti, između ostalog, redovite provjere na granicama, otežavanje poslovnih i turističkih prelazaka granica, u osnovi suspenziju Schengenskog ugovora. Bilo bi se, dakako, teže zaposliti u inozemstvu i ne bi se više granatirali prijenosi mirovinskih prava u drugu zemlju, a u slučaju bolesti bi građani u inozemstvu morali plaćati velike račune za liječenje, itd.

Sukladno trećem scenariju o mogućoj budućnosti EU (3. Oni koji žele više, čine više), EU nastavlja kao i dosad, ali omogućuje državama članicama koje to žele da zajedno čine više u određenim područjima kao što su obrana, unutarnja sigurnost ili socijalna pitanja. Pojavljuje se jedna ili više “koalicija voljnih”. To bi do 2025. moglo značiti da 15 država članica uspostavlja policijsko i pravosudno tijelo za rješavanje prekograničnih kriminalnih aktivnosti. Sigurnosne informacije odmah se razmjenjuju, jer su nacionalne baze podataka u potpunosti međusobno povezane. Ovdje moram prokomentirati da se temeljem ovog scenarija i govori o “EU dviju brzina”, ali da je scenarij bremenit i neizvjesnostima i opasnostima da ne oformi, u konačnici, “jezgru i satelite”, ili koncentrične krugove, što bi  moglo značiti i kraj EU kao otvorenog projekta harmonizacije odnosa među članicama.

U četvrtom scenariju (4. Činiti manje, ali učinkovitije), sličnom prethodnom, države članice EU se koncentriraju na bolje i brže ostvarenje rezultata u odabranim javnim politikama, dok čini manje u područjima i politikama koje za njih nisu dovoljno važne ili atraktivne. Ovo još izglednije znači slijediti logiku “koncentričnih krugova” i podrazumijeva implicite suspenziju pravne stečevine EU – acquisa. Ukoliko do sada oformljeni “acquis” ne vrijedi za sve članice EU, tad EU i neće preživjeti u postojećem obliku i sastavu.

Peti scenarij “Bijele knjige” (5. Zajedno činimo mnogo više) vodi se idejom da je – unatoč sumnjama i krizama –  u budućnosti u EU nužno dijeliti još više ovlasti, resursa i odlučivanja, te da se odluke  na europskoj razini brže donose i provode.

 “Rimska deklaracija”

Početkom ožujka ove godine su se i politički prvaci Njemačke, Francuske, Španjolske i Italije na mini-samitu kod Parisa eksplicite založili za “Europu više brzina”, kako “EU ne bi eksplodirala”, to jest kako bi se omogućilo pojedinim članicama EU da napreduju brže nego ostale. “Jedinstvo nema za sve isti značaj. Zato se zalažem za nove oblike suradnje, za nove projekte, za ono što se zove drugačija suradnja”, rekao je francuski predsjednik François Hollande, domaćin mini-summita u Versajskom dvorcu 6. ožujka koji okupio i njemačku kancelarku Angelu Merkel i premijere Španjolske i Italije, Marijana Rahoja i Paola Gentilonija.

Zatim je uslijedio već više puta spominjani pripremni summit EU u Bruxellesu od 9. i 10. ožujka, koji  je  započeo kao formalni sastanak Europskog vijeća, koji okuplja čelnike svih 28 zemalja članica EU, a  završio kao neformalni sastanak 27 čelnika, bez britanske premijerke Therese May, pri čemu je za našu priču važnije da su drugog dana ovog sastanka na dnevnom redu i bila pitanja koja se tiču budućnosti EU. U vezi ovog pripremnog sastanka je nužno kazati da je na njemu po prvi put obznanjeno kako će u Rimu biti donijeta “Rimska deklaracija”, u kojoj će biti pobrojana dosadašnja postignuća u europskim integracijama, te dati i obrisi budućeg izgleda EU.

Iz niza razloga ovdje ću se osloniti na izjave Andreja Plenkovića, premijera RH, sudionika ovog sastanka, koji je precizirao da se  Hrvatska zauzimala u pripremama Rimskog summita za tzv. uključiv pristup. “Hrvatska se zalaže za uključivi pristup”, objasnio je Plenković, “trudit ćemo se ne samo da prihvatimo kompletnu pravnu stečevinu EU-a, nego da budemo među onim zemljama koje, vodeći se nacionalnim interesima i interesima naših ljudi, jasno grade europski projekt”.

Time je Plenković implicite priznao muke s kojima je Hrvatska suočena kao ne-članica Eurozone i Schengena, pa se u tom kontekstu mora razumjeti i sljedeća njegova izjava: “Treba demistificirati Europu više brzina, ona postoji i danas, postoje neki segmenti europskih integracija, gdje su neke zemlje uključene, a neke nisu, poput Eurozone, Schengena, odnosno pojačane suradnje u nekim područjima”. Potom je precizirao kako su za Hrvatsku bitne tri točke: veći demokratski legitimitet institucija EU-a, što uključuje kontinuiranu borbu protiv populizma i demagogije, zatim veća korist od zajedničkih politika i od europskog proračuna, te kvalitetnija uloga EU-a na globalnom planu s obzirom na sigurnosne izazove. Za zemlje u regiji  “ZB” i za BiH je, dakako, najvažnije, ono što je i Plenković ponovio: EU mora ostati otvorenom za proširenja, “posebice za zemlje u našem susjedstvu, prije svega na BiH”!

Važnije je, dakako, ono što je u vezi modela “EU dviju brzina” kazao predsjednik Europske komisije Jean-Claude Juncker po završetku pripremnog summita EU, 10. ožujka, preciziravši da “Europa više brzina” ne znači izgradnju nove željezne zavjese: “Primijetio sam da neke kolege u tome vide uvođenje nove linije podjela, novu željeznu zavjesu između Istoka i Zapada. To nije cilj”.

Jednako je važno što je obznanio kako je temelj za raspravu na ovom sastanku 27.orice bio radni dokument sa smjernicama za izradu “Rimske deklaracije” koju su pripremili predsjednik Europskog vijeća Donald Tusk, predsjednik EK Jean-Claude Juncker, malteški premijer Joseph Muscat i talijanski premijer Paolo Gentiloni. U radnom dokumentu koji sadrži smjernice za sastavljanje “Rimske deklaracije” kaže se da će EU “raditi zajedno na promicanju zajedničkog dobra, podrazumijevajući da neki od nas idu tješnje, dalje i brže u nekim područjima, ostavljajući vrata otvorenima za one koji se pridružiti kasnije, te čuvajući integritet jedinstvenog tržišta, Schengenskog prostora i EU-a kao cjeline”. Meni se učinilo da je najvažnije što je u ovom nacrtu, također, kazano: “Nepodijeljena i nepodjeljiva Unija, koja radi zajedno kadgod može, različitom brzinom i intenzitetom, kadgod je to potrebno”.  (U sljedećim nastavcima bit će riječi, prvo, o prijedlozima iz čak tri rezolucije EP-a za reformu EU, pa potom i o „Rimskoj deklaraciji“ i drugim porukama rođendanskog summita EU u Rimu, održanog 25. ožujka og.)

Mogući modeli razvitka Europske unije

Iz mnoštva razloga je već ovdje potrebno izrijekom kazati kako scenarij “EU dviju brzina” implicira već dva desetljeća model “jezgre Europe”, kojeg zagovaraju njemački konzervativni političari još od 1994., a za kojeg se eksplicite založio poslije “Brexita” i vodeći živući sociolog i filozof u svijetu Jürgen Habermas, čije sam radove na ovu temu prevodio i komentirao, pa dijelom i objavio i u Dnevnom listu, ili će znanstveni referati oslonjeni na njegova promišljanja biti objavljeni u zborniku ANU BiH i časopisu “Kultura komuniciranja” Filozofskog fakulteta Sveučilišta u Mostaru.

Uvijek su modelu “jezgre Europe” koji implicira i “EU dviju brzina” bile sklonije razvijenije, tzv. stare, zapadne članice EU, dok su nove članice EU i slabije razvijene istočnoeuropske države bile i ostale skeptične prema ideji i praksi još produbljenih integracija, vjerojatno što se radi o tzv. zemljama neiživljenog suvereniteta. Ukoliko je, dakle, “Rimskom deklaracijom” kompromisno otvorena mogućnost koja sprječava formalno-pravno cijepanje EU, ali i omogućuju jednima da idu u integracije brže i odlučnije, s tim da je isključena suspenziju “acquisa”, i za članice EU prve i druge brzine, EU bi mogla strpljivim radom izbjeći najgore, te ostati paradigmom i novog mišljenja politike i nove političke prakse. Drugim riječima, zadovoljni bi mogli biti i “federalisti”, to jest one članice EU kojima produbljenija integracija odgovara, pa će imati mogućnost osmisliti podsustave u kojima neće biti sve članice EU, ali i  “suverenisti”, koji ne moraju pripadati krugu članica EU koji ide prebrzo u integracije, gledano iz njihova rakursa. No, najvažnije bi bilo da ni zemlje prve ni zemlje druge brzine nemaju pravo suspendirati već postojeći “acquis”, jer bi takvo što de facto dovelo bilo kakvu EU u pitanje. Nezadovoljni, dakako,  imaju pravo i na vlastiti “exit”.

Temeljem važnih, pa i mojih euroloških studija, samo ću ovdje još dotaći kako je veoma sličan modelu “EU dviju brzina” i model tzv. diferencirane integracije, čak se umnogome preklapa s njim, pa ipak nije isti. Pod njim se podrazumijeva, naime, obrazovanje različitih koncentracijskih krugova od zemalja koje su se različito voljne integrirati u različitim oblastima, ali ne i poštovanje “acquisa” u cijelosti. Ovaj model kad bi se razradio u biti podrazumijeva središnji krug od strane onih članica EU koje se žele dublje integrirati, pa potom drugi krug od članica EU s kojima bi zemlje “prvog kruga” razvijale odnose na sličan način kao što je to EU radila i do sada sa zemljama u okruženju (EFTA zemlje, susjedi, bliži i dalji), i to putem posebnih ugovornih odnosa. To nije, očigledno, isto kao obveza poštivanja “acquisa” i svega što podrazumijeva dosadašnji visoki stupanj europskih integracija. Spomenut ću ovdje i model zvan u literaturi “Europa varijabilne geometrije”, u kojemu se  radi o integriranju po tzv. problemskim zonama: neki članovi EU bi se mogli odlučiti da zajedno rješavaju određene probleme iz određene problemske zone, ili nove zone koja nije već regulirana, a da ih druge članice u tomu ne mogu spriječiti, niti moraju slijediti. I  na kraju, treba reći da model “Europe a la carte” podrazumijeva labavi savez među članicama EU, takav da svaka članica odlučuje za sebe u kojoj oblasti želi sudjelovati, a u kojoj ne.

A na samom kraju drugog nastavka ponovit ću misao uglednog njemačkog eurologa, profesora Richarda Woykea, koji je već prije 20 godina upozoravao: “Koncepcija jezgre Europe mogla bi voditi tomu da se pokrene proces raspuštanja ostatka EU, tako da bi tim putem izvan jezgre Europe nastala ‘Europe a la carte’, ili pravni kaos unutar ostatka labave zajednice”. Toga se i dalje mora čuvati, unatoč optimizmu koji nudi “Rimska deklaracija”! Smije se, ipak, i dalje nadati kako će EU u potrazi za raspletima brojnih kriza osmisliti odgovore i na strukturne krize unutar EU i geopolitičke udare izvana, pa se potom vratiti samoj sebi: snovima osnivača i onih koji je još uvijek vole, glede i unatoč!

Dnevni list, 28. ožujka 2017. , str.38-39.